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長沙市養犬管理制度問題與優化策略

2018-04-23 09:51:55 來源網站:免費論文網創業好點子 本文移動端:長沙市養犬管理制度問題與優化策略

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長沙市養犬管理制度問題與優化策略 本文簡介:一、長沙市養犬管理制度變遷的比較分析    長沙市養犬管理制度經過了從1998年的《長沙市城區犬類動物管理規定》(以下簡稱《犬類規定》)到2006年的出臺《長沙市城市養犬管理規定》(以下簡稱《養犬規定》)再到2012年出臺的《長沙市城市養犬管理規定》修訂版這一發展歷程。而現行的養犬管理方面的法律規范

長沙市養犬管理制度問題與優化策略 本文內容:

一、長沙市養犬管理制度變遷的比較分析
  
  長沙市養犬管理制度經過了從1998年的《長沙市城區犬類動物管理規定》(以下簡稱《犬類規定》)到2006年的出臺《長沙市城市養犬管理規定》(以下簡稱《養犬規定》)再到2012年出臺的《長沙市城市養犬管理規定》修訂版這一發展歷程。而現行的養犬管理方面的法律規范即是2012年修訂版的《養犬規定》。
  
  通過對比從1998年的《犬類規定》到2006年的《養犬規定》條文內容的變遷可以發現長沙市養犬管理制度的某些實質變化:
  
  1.養犬管理原則從《犬類規定》第三條的“限制飼養”轉變為《養犬規定》第三條的“規范飼養”.通過比較這兩個地方政府規章相關條文中對養犬活動進行規制的限制程度的變化在一定程度上體現了養犬管理原則的變化,即由強調對養犬活動的限制,轉變為對養犬活動的規范化管理。
  
  2.養犬管理范圍從《犬類規定》列舉具體功用犬只類別改變為《養犬規定》中概括兼排除式規定犬只管理種類,在一定程度上擴大養犬管理規定的潛在管理范圍。
  
  3.養犬主管部門也發生了從畜牧獸醫行政部門轉變為公安部門。從涉及管理部門職責分配的條文變化也可以認識到主管部門發生變化,《養犬規定》條文中明確規定了將養犬審批權從畜牧獸醫行政部門轉移到公安部門,并明確公安部門在違章養犬的處理和捕殺狂犬、野犬方面的職責。
  
  4.養犬管理活動非疫情狀態下將捕殺作為犬類管理的行政強制措施的適用范圍被縮小,由《犬類規定》中的第十五條、第十六條規定的相關適用情形限制為《養犬規定》第二十一條無犬牌無牽領的戶外犬只視為野犬由公安機關予以捕殺這一種情況。《犬類規定》限制捕殺作為犬類管理行政強制措施的適用范圍體現了對行政相對人(養犬人)權益的尊重,考慮養犬人在進行養犬活動的同時,本身也擁有對所養犬只的財產權,而捕殺作為行政強制措施對養犬人行使權利會產生不利影響。
  
  5.關于狂犬病疫情的相關規定也發生改變,對于狂犬病疫情進行處置也是建立養犬管理制度的重要目的的體現。由《犬類規定》第十二條規定的對所有犬類動物捕殺并進行深埋或火化處理,嚴禁窩藏、轉移和出售疫區的任何犬只。“轉變為《養犬規定》第十六條規定”對疑似狂犬的,養犬者應主動控制或捕殺犬只。“新舊規定相比縮小了應對狂犬病疫情犬只的捕殺范圍,可以說在應對疫情的同時減少了養犬人潛在的損失。
  
  相較于1998年《犬類規定》和2006年《養犬規定》之間的實質性變化,2012年《養犬規定》與2006年版本相比修訂較少,主要的修改在于根據《行政強制法》中的第十條規定”行政強制法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措“將2006年《養犬規定》中第十七條、第十八條規定的三種違反《養犬規定》的情形中涉及扣押犬只這一行政強制措施的內容予以刪除,并將配合扣押犬只這一行政強制措施的第二十條相關程序性規定予以刪除。通過基于《行政強制法》相關規定為依據,這次修訂限制了養犬管理相關部門在管理養犬活動時的權力,使養犬管理部門的管理活動更加規范化。
  
  以上是筆者對長沙市養犬管理規范所進行的梳理,通過筆者的梳理可以發現在長沙市養犬管理相關制度在1998年到2012年之間的時間段處于一個從嚴格限制飼養、處罰措施嚴厲變遷為規范管理犬類飼養活動、限制養犬管理相關部門的權力的過程,這一過程同時也體現了從強調養犬管理規范的衛生防疫目的到在規范養犬活動的同時更加考慮行政相對人(即養犬人)利益的一個轉換。筆者將在下一部分結合具體案情進行分析。
  
  二、基于長沙市現行規定對打狗案的案情分析
  
  (一)事件經過
  
  2017年12月31日,長沙市派出所接到報警稱有群眾被狗咬傷。民警出警后在現場發現有肇事犬被拴在路邊樁子上并在十分鐘內攻擊四人,民警為避免犬只攻擊傷害其他過往人員遂用木棍對狗進行撲殺。31日晚上20時,有周某在新浪微博公布現場出警民警的家庭住址及家庭住址外觀照片。隨著事情發酵,在網絡上相關內容中可以看到愛狗人士對當事民警的謾罵和人身攻擊,于此同時民警日常生活也受到愛狗人士的破壞。2018年1月5日上午,北京有一群曾因吉林朝鮮族吃狗肉而圍堵過吉林駐京辦的”愛狗人士“來到湖南省駐京辦所在地為被撲殺犬只”討要“、”說法“.1月6日,長沙警方對本次事件周某等兩名違法行為人分別處以行政拘留5日的處罰。
  
  (二)基于長沙市現行養犬制度對案情的分析
  
  本次事件的涉事主體主要包括執勤民警,將肇事犬只拴樁的管理人(飼養人),動保團體,人肉或傳播民警個人信息的人員,對執勤民警進行人身攻擊的人員。
  
  本次事件因為出勤民警撲殺犬只的行為引起了部分愛狗人士不滿而網絡上能引起重大影響,因此筆者首先從撲殺行為的合法性角度分析執勤民警的行為。在天心警方官方微博的警情通告中只是對相關案情予以描述未明確提到民警的執法依據。根據筆者的觀點,本次出勤民警的撲殺行為有規范性依據。根據《養犬規定》第四條關于公安部門撲殺野犬職責的規定以及第二十條將未佩帶犬牌且無人牽領的戶外犬只推定為野犬予以捕殺的規定,前文事件描述中已提到咬人犬只是被拴在街邊即屬于第二十條規定的野犬范疇,而出勤民警作為公安部門的工作人員的撲殺咬人犬只的行為屬于第四條履行公安部門在養犬管理活動方面的職責,故民警撲殺犬只的行為是履行養犬管理部門職責的行為故具有合法性。
  
  而在相關報道中未出現的將肇事犬只拴樁的管理人未盡到管理義務也應承擔《侵權責任法》規定的動物侵權相關責任。此外,雖然人肉搜索和人身攻擊民警的人員的行為違反了《治安管理處罰法》理應受到處罰,但是從相關報道中可以發現實際受到行政處罰的人員只有兩人,其他參與威脅、侮辱的人員并沒有因此受到處罰,參與人身攻擊的部分動保團體也沒有受到處罰,又一次法不責眾現象出現。
  
  在本次事件中,如果這種法不責眾現象不得到處理將會導致養狗管理部門的工作人員在以后的執行公務中因自身處于規避風險考慮而在一定程度上放棄或忽視管理某些違規現象,出現所謂的基層社會彈性執法現象,而根據陳柏峰教授的研究彈性執法將會造成降低了法律的有效性、縱容基層執法者惰性、背離應有法治狀態的后果 ,具體在養犬管理方面則會導致執法人員的犬只管理活動受到阻礙無法正常進而產生養犬活動失范而造成受養犬活動影響的其他利益相關人員的利益受損,筆者認為如果想解決這個問題應該從制度約束中尋求解決辦法。
  
  三、《長沙市養犬管理條例(征求意見稿)》對養犬管理的潛在影響分析
  
  雖然在2017年8月仍處于征求意見階段的《長沙市養犬管理條例(草案·征求意見稿)》(以下簡稱《養犬條例草案》)尚未出臺,但是也可以給我們預測長沙市未來養犬管理相關規范的發展提供一定的參考,筆者將對《養犬條例草案》與現行2012年版《養犬規定》進行對比分析。
  
  1.與《養犬規定》規定”規范養犬“相比,《養犬條例草案》第三條首次提出”政府監管、養犬人自律、基層組織參與和社會公眾監督相結合的原則“.《養犬條例草案》從第五條到第九條的規定細化了養犬管理涉及到的各行政部門的職責和分工并首次提出建立數據共享的養犬管理信息系統,在第十條強調居民委員會、村民委員會、居民住宅小區業主大會在養犬管理活動的作用,同時鼓勵相關行業協會、動物保護組織參與養犬管理和服務工作。筆者認為對于行政部門及基層組織相關責任的規定與之前的管理制度相比是一種完善,但是涉及社會組織的部分仍然存在不足。第十條中對行業協會、動物保護組織養犬參與管理和服務工作進行鼓勵的規定,沒有明確這些主要由養狗人士組成的組織參與管理活動的范圍,同時卻沒有相關的機制動保組織進行約束,如對違反養犬管理制度和其他法律法規的限制其進入養犬管理活動的準入,會導致部分動保團體組織以此作為借口侵占養犬管理部門的職權范圍、并可能以此為借口對違背動保團體價值觀的個人或單位實施類似”私刑“的活動。
  
  2.與《養犬規定》相比,《養犬條例草案》關于養犬人的行為規范中在第二十三條增加了不得遺棄、虐待犬只和不得擅自掩埋或者隨意拋棄犬只尸體這兩種規定。增加了第二十八條關于犬只”福利“的內容。第三十六條對于犬只領養制度的規定禁止銷售、屠殺、遺棄領養犬只。草案中的這兩個條款在筆者看來是具有重復性內容,而且筆者懷疑這兩個條款的合理性和可操作性。將遺棄、虐待、屠殺等一般運用于與作為權利主體的人相關情景的描述性詞匯應用于養狗管理規范中并與作為物權客體的犬只相聯系描述對犬只的處置行為在用詞的妥當性上存在問題,并且有一種將犬只人格化對待的錯誤觀點,作為養犬人個人將犬只視為”家人“并以此為價值判斷基礎將之納入社會性規范存在不妥,且犬只作為養犬人的財產,養犬人享有在不對他人生活產生不利影響情況下對犬只的處置權。此外,改善所謂的動物福利是需要消耗人類社會的資源為基礎的,然而在現實生活中社會資源供給是有限的而不是無限的情況下動物福利的改善是以搶占或削弱人類福利為代價,與改善動物福利相比,將社會資源應用于改善人類生活更有意義。
  
  3.《養犬條例草案》在第五條關于公安機關的管理職責中設定了捕捉流浪犬、處置狂犬的規則,而《養犬規定》第二十一條中將無犬牌且無牽領人的戶外犬只推定為野犬由公安機關捕殺這一規定在《養犬條例草案》中卻沒有與之相對應的條款,在一定程度上可以說《養犬規定》捕殺野犬的管理方式被《養犬條例草案》中的捕捉流浪犬這一管理措施取代了。取消關于捕殺野犬并增加收容流浪犬的相關規定,將會增加公安機關在犬只管理方面的負擔,同時也會起到搶占總量有限的行政管理資源。無主犬只數量將在《養犬條例草案》取消捕殺野犬這種控制措施相關規范的運行空間之中獲得了更大的生存空間也增加了野犬生存造成的負外部性,但是卻沒有與之相對應的組織為無主之犬造成的人類健康威脅、環境污染財產安全受損等負外部性承擔責任。與養犬相關規范對養犬活動進行規制的目的相違背。
  
  5.《養犬條例草案》與《養犬規定》相比在狂犬病防疫方面也具有很大區別《養犬規定》中規定對疑似狂犬的養犬者主動控制或捕殺犬只并在無法履行時向公安機關和動物防疫監督機構報告的義務。《養犬條例草案》則規定對患有或者疑似患有狂犬病犬只采取隔離控制措施并取消了向公安機關報告的義務。狂犬病防疫方面經過了從規定養犬人主動控制捕殺義務轉變為對狂犬病的隔離報告義務的轉變,在很大程度上減少了在應對狂犬病疫情時養犬人的義務。
  
  6.《養犬條例草案》第三十三條首次支持和鼓勵愛犬人士依法從事犬只救助活動。但是因為條文過于模糊使得關于所謂的救助活動沒有具體限定范圍,可能導致救助活動越過合法的邊界出現類似高速搶狗事件。
  
  7.對于違反《養犬條例草案》的養犬人的管理嚴厲程度與《養犬規定》相比有大幅度下降,《養狗條例草案》取消了《養犬規定》第二十二條關于阻礙國家工作人員執行公務的相關規定,這在一定程度上增大了養犬管理部門的工作人員在犬類管理方面的難度。而草案中的行政處罰相關條文除第四十條和第四十五條外多數條文在實施罰款這一行政處罰時都前置了關于限期改正或警告的規定。相較于其他地區養犬管理制度的規定如(《北京市養犬管理規定》第十條每戶只準養一條犬)《養犬條例草案》中限制每戶養犬人數為兩條的規定更加寬松。
  
  如果說長沙市養犬管理相關制度在1998年到2012年之間從嚴格限制飼養、處罰措施嚴厲變遷為規范管理犬類飼養活動、限制養犬管理相關部門的權力并且更加考慮行政相對人(即養犬人)利益的過程是一種進步的表現,那么通過比較2017年《養犬條例草案》和現行《養犬規定》相關條文的變化,筆者對養犬制度的未來發展并不樂觀。本次《養犬條例草案》雖然在明確管理部門分工和補充細化部分規范性內容上有所進步,但是部分條文在一定程度上弱化了養犬人在養犬活動中的責任并放松了對無主犬只的處理,由此可能對解決由于養犬活動糾紛產生不利影響并加重主管機關的負擔,同時對愛狗人士和社會組織對養犬管理活動的參與范圍缺乏規制也將會使養犬活動產生新的問題。如若在《養犬條例草案》獲得通過并生效后后出現類似本文第二部分中無人管理犬只攻擊他人的情形下,民警處置攻擊性犬只的條文依據將會模糊化并在進一步受到愛狗人士的壓力產生更多不作為,而其他人卻要為這種變化造成的社會成本買單。
  
  四、對完善長沙市養犬管理相關制度的建議
  
  根據現行《長沙市養犬管理規定》和尚未實施的《長沙市養犬管理條例(征求意見稿)》,筆者認為完善長沙市養犬管理制度主要從以下幾個方面:
  
  1.在養犬管理制度的立法過程中征求意見階段除了征求養犬人的意見外也應考慮未養犬人以及利益受到養犬活動影響的民眾的意見。本次《養犬條例草案》的條文內容在一定程度上弱化了政府管理活動的監管(如前文所述刪除撲殺野犬的規定、行政處罰相關條款的弱化、相對于其他地區更寬松的犬只飼養數量的規定)及條文中擬人化詞匯使用,從某種意義是部分養犬人價值利益取向的體現。筆者在搜索關于《養犬管理草案》的新聞時 發現立法聽證會中參與聽證活動的人員大多數是養狗人士(包括一個訓犬師),他們提出的建議大多數是基于養狗人自身的利益考量出發而沒有照顧到非養狗人士的利益(一位建議設置考試規范養狗人的人員似乎是個例外),而養狗活動本身可能會產生的負外部性(噪音、糞便、輪胎便溺)卻會直接影響到非養狗人士的切身利益。養狗人士因為養狗結成同好會或參加網絡養狗經驗交流群使得他們相對于非養狗人士有更高的組織化程度來在制度建構的過程中推進自身利益,但是這種利益的制度化無法解決養狗人與非養狗人因日常生活產生的糾紛。而如果要平衡兩者利益,就有必要將兩者均納入養犬管理制度建構框架中進行利益協商,而這一點需要有關部門注意。
  
  2.強化社會公眾參與,對于公眾的監督舉報可以予以一定程度的物質激勵并對舉報人的人身財產安全建立制度性保障避免被舉報人打擊報復。《養狗條例草案》雖然規定了舉報人的舉報途徑,但是卻沒有涉及到保證舉報人個人身份信息安全的規定,雖然舉報行為具有合法性,但是也存在因違背愛狗人士的價值而遭受報復。而根據本文第二部分所討論愛狗人士人肉搜索出勤民警的家庭地址等個人信息來看,不排除愛狗人士可能利用私人關系從行政部門獲得個人信息的渠道,故筆者認為建立舉報人的個人身份信息安全保障機制是保障舉報人人身財產安全的基礎。而作為養犬活動主管部門的公安機關本身的組織注意力是有限的,如果將處罰違規養犬活動的罰金以一定比例獎勵給舉報人可以促進舉報人舉報不法養犬行為,減輕公安機關在處理不合規養犬案件方面的壓力。
  
  3.對行業協會、動物保護組織參與養犬管理和服務工作的范圍予以限定并設立準入機制及參與管理活動的問責機制。行業協會、動物保護組織本身屬于養犬人或和養犬活動有利益聯系的人所組成的組織,如果讓養犬利益相關方參與到由養犬活動引發的糾紛處理過程特別是養犬人與非養犬人之間的糾紛之中,不能排除動物保護組織和行業協會在相關養犬管理活動的因傾向性影響糾紛的公正解決和處理。《養犬規定草案》中第三十八條雖然規定了主管部門的問責相關規定,但是卻沒有關于行業協會和動物保護組織參與管理服務工作的問責機制,故筆者認為應將行業協會和動物保護組織的工作范圍限制在協助犬只收容所收容無主或遺失犬只和協調領養無主犬只活動范圍內。
  
  4.明確犬只救助活動的具體范圍。筆者認為”愛狗人士“身份界定本身就具有很強的主觀性,而犬只救助活動的認定也因而具有極強的主觀性,如有部分”愛狗人士“在高速公路上攔車搶狗自認為是犬只救助活動,但是在筆者看這類活動是違反《道路交通安全法》的危害道路交通安全的活動,故應對此進行限制為捕捉野犬或有身份證明的遺失犬只的范圍。
  
  5.修改關于遺棄、虐待、屠殺、流浪犬等詞匯, 將這些具有部分養犬人個人情感判斷的詞匯用更加中性的詞匯替代,如將遺棄犬只改為使犬只處于無人控制狀態,流浪犬修改為無人管理犬只。
  
  6.減少執法人員執法活動中的社會壓力,除依靠《治安管理處罰法》第五十條阻礙執法人員依法執行公務的相關條款外等進行事中管理,應在《養犬條例草案》設置執法人員依法執行公務結束后一段時間內組織和參與大規模(大量人員、多次)侮辱人身攻擊有關執法人員的個人和社會組織的進行處罰條款。如對利用打電話、發短信進行人身攻擊的行為實施罰款這一形式的行政處罰,提高相關人員實施違法行為的成本,緩解執法人員執法活動。
  
  7.在養犬人不干擾其他人正常日常生活及公共衛生安全的情況下不應基于部分個體的價值判斷對養犬人對所飼養的犬只橫加限制基于物權的處置權的規定,如所謂”犬只福利“相關條款以及領養犬只相關條文中限制領養人對犬只進行處置的條款。這些條款的設置是沒有必要且浪費行政資源,相關問題應該交由市場來解決。”犬只福利“相關條款的實行將使擔負維持治安職責的警方在組織注意力有限的情況下,在部分動保人士的壓力下把精力分散在與保護人民生命財產安全等促進人類福利無關的活動中是錯誤的理應取消。
  
  8.將《養犬規定》中關于捕殺野犬的規定進行折中處理補充入《養犬條例草案》中,可以將撲殺無人管理犬只情形限制為對人產生攻擊行為或表現出嚴重攻擊性的犬只。因為如果將這種具有攻擊性的犬只納入普通收容體系,那么公安機關在進行收容時要付出更高的行動成本,并且會增加民警在執行收容任務時遭遇到的生命健康方面的風險。
  
  以上是我關于完善長沙市養犬管理制度的一些意見和建議。
  
  注釋:
  
  陳柏峰。基層社會的彈性執法及其后果。法制與社會發展。2015(5)。  
  報道《長沙市養犬管理條例(草案·征求意見稿)》立法聽證會昨日舉行。
  • 長沙市養犬管理制度問題與優化策略

    一、長沙市養犬管理制度變遷的比較分析    長沙市養犬管理制度經過了從1998年的《長沙市城區犬類動物管理規定》(以下簡稱《犬類規定》)到2006年的出臺《長沙市城市養犬管理...




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